城市群是我国城镇化的主要空间载体，在引导人口和要素布局、促进大中小城市协调发展等方面发挥着重要作用。党的十八大以来，我国稳步推进城市群建设，19个城市群承载了全国70%以上的人口、贡献了80%以上的国内生产总值。“十四五”规划和2035年远景目标纲要对推动城市群一体化发展作出统筹部署，目前已取得扎实成效。近日召开的中央城市工作会议提出，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈。本期特邀专家围绕相关问题进行研讨。
以城市群为载体推进新型城镇化
什么是城市群？我国城市群发展历程是怎样的？整体建设情况如何？
陆军（北京大学政府管理学院副院长、教授）：城市群是指一定地理范围内，基于交通、产业、贸易、人口等关联机制，由核心城市向周边区域辐射带动形成的网络型城市集群。相较于中心城市“一城独大”的空间组织形态，城市群是城镇化高级阶段的产物。在经济全球化、信息技术创新、产业集聚扩散和资源要素流动的背景下，传统区域经济逐步向“核心—节点—网络”一体化均衡发展，最终形成跨地区、多中心、多层级的网络型城市区域格局。我国城市群具有交通方便快捷、产业集聚互补、市场结构匹配、网络外部性强、治理深度协同等系统性优势，是推动新型城镇化和新型工业化协同发展的主要空间载体，是经济发展的重要增长极。
我国城市群发展是多种因素综合作用的结果，内在逻辑包括三个方面：其一，我国幅员辽阔，但地区发展不平衡程度较高，在快速城镇化背景下，人口和经济要素向大城市单向流动，形成了以超大、特大城市和省会城市为代表的区域中心城市；其二，在合理的通勤距离内，中心城市通过产业、贸易、技术服务等途径，辐射周边地区，带动远郊区、卫星城和周边中小城市同城化联动发展；其三，进入信息化、数字化时代，受流量经济驱动，区域格局逐渐呈现网格化、多中心的空间特征，在市场机制作用下，城市群呈现紧密的区域一体化均衡格局。
“十一五”规划提出，要把城市群作为推进城镇化的主体形态。此后，我国对城市群发展规划进行动态调整。党的十八大报告强调“增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能”；党的十九大报告提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”；“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展；今年7月召开的中央城市工作会议强调，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈。
随着区域重大战略的实施，我国城市群建设步伐加快。截至目前，已规划建设长三角、京津冀、珠三角、长江中游、关中平原、北部湾、山西中部、滇中、宁夏沿黄、山东半岛等19个城市群，承载了全国70%以上的人口，贡献了80%以上的国内生产总值，规模以上工业企业数量占全国近九成，发挥了科技创新的主体作用。整体来看，我国城市群建设呈现如下特点。
一是城市群内部企业之间经济联系和投资互动日益紧密。从工商信息和企业跨城际投资活动来看，在城市群内部，不同城市间企业互设机构和子公司、投资互动等活动快速增长。以长三角、成渝、京津冀、珠三角城市群为例，2019年城市间企业互投的网络规模和辐射范围显著扩大，较2010年分别增加66%、50%、19%和16%。企业投资流向促进城市间产业结构调整，通过改变经济效率影响就业，从而对人口流动产生正向影响，加速区域要素流动一体化。
二是通过差异化定位和分类施策提升战略价值。一方面，根据经济规模、综合实力和区位价值，充分挖掘不同等级城市群的发展潜力。例如，长三角、珠三角、京津冀城市群致力于打造世界级城市群，成渝、长江中游城市群定位于核心城市群等。另一方面，根据区域协调发展战略需要，动态调整城市群发展目标。与“十三五”规划相比，在“十四五”规划中，长江中游、成渝城市群由“发展壮大”转为“优化提升”，中西部城市群在构建城镇化格局中作用日益凸显。东部城市群重视功能定位并各有侧重，形成疏密有致、分工协作的区域发展格局。
三是以城市群、都市圈协调联动为依托。我国高度重视城市群内部功能定位及其对区域发展的影响。当前，都市圈已成为区域城镇化空间链条中的关键一环。《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》发布，发展现代化都市圈为城市群高质量发展、经济转型升级提供重要支撑。《长江三角洲城市群发展规划》构建了“一核五圈四带”的网络化空间格局，推动南京、杭州、合肥等都市圈同城化发展。发展方式上，逐步由核心城市带动转向以都市圈协同发展带动，周边中小城市分享毗邻大城市的集聚效益并转化为经济增长动力，以此促进都市圈同城化，再与城市群一体化联动。例如，现代化首都都市圈由北京向外50公里、100公里、150公里分别形成的通勤圈、功能圈和产业圈构成，通过行政、市场、产业等协同，为京津冀城市群一体化发展提供保障。
四是以制度创新破除体制机制障碍。以成渝城市群发展为例，2021年《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》发布，两地积极探索经济区与行政区适度分离改革，通过机制创新打破行政条块分割，共建跨省域省级新区“川渝高竹新区”，在跨省域运行管理、经济发展、要素保障等领域探索出100余项改革成果，初步形成了以汽车零部件为主的产业集群。
适应差异化布局探索多元化路径
受地理区位、资源禀赋等因素影响，不同地区的城市群发展有哪些特点？
文余源（中国人民大学应用经济学院教授）：城市群是我国城镇化的主要空间载体，京津冀、长三角、珠三角、成渝等19个城市群分布于东、中、西和东北四大板块，形成差异化布局。东部地区6个城市群地处沿海开放前沿，中部地区2个城市群居承东启西的枢纽位置，西部地区9个城市群在西部大开发战略布局中发挥着重要作用，东北地区2个城市群是东北振兴的重要增长极。
地理区位不同，城市群在资源禀赋、人口结构、经济基础等方面也存在差异，经济实力梯度分明。
东部沿海城市群发展优势突出，长三角、珠三角、京津冀城市群经济总量占全国的40%以上。其中，长三角地区着力构建全球先进制造业基地，2024年经济总量33.2万亿元，进出口总值16.01万亿元，占全国比重36.5%。集成电路产业规模超8000亿元，占全国的60%，形成完整产业链条，高新技术企业超15万家，长三角生态绿色一体化发展示范区累计形成154项制度创新成果。珠三角城市群加快科技创新一体化进程，2024年规模以上工业增加值超3.6万亿元，深圳PCT国际专利申请量1.63万件，连续21年居全国首位；电子信息产业协作分工明确，营收超5万亿元。京津冀以首都为核心，在协同发展引领下，持续优化产业结构，2024年经济总量11.5万亿元，服务业占比近70%，进出口总值超5万亿元，全年专利授权量约27万件，北京PCT国际专利申请量1.2万件。近年来，东部城市群基础设施互联互通水平不断提升，“轨道上的长三角”建设加快推进，2024年发送旅客8.9亿人次，京津冀城市群区域内高速公路总里程超1.1万公里；长三角5G基站密度居全国前列，京津冀加快建设全国一体化算力网络国家枢纽节点。
中部城市群依托承东启西、连南接北的交通枢纽优势，加快中心城市建设。长江中游城市群以武汉、长沙、南昌为核心，形成“品”字形发展格局，依托水运和长江经济带，成为中部崛起的重要支撑，2024年经济总量约12.4万亿元。中原城市群以郑州为中心，依托“米”字形高铁网络和航空枢纽优势，吸引人口和产业转移，郑州航空港货邮吞吐量82.5万吨，河南中欧班列累计开行突破15000列。与东部地区相比，中部城市群创新能力和开放水平还存在一定差距。
西部城市群因地制宜走多元化发展之路。以重庆、成都为核心的成渝城市群凭借西部重要工业和消费中心地位，成为内陆开放新高地，2024年经济总量达8.7万亿元。川渝合作共建西部科学城，在电子信息、汽车制造等领域形成国家级产业集群，两地汽车制造业产值超8000亿元。2024年中欧班列（成渝）开行量超5700列，成为全国开行量最多、区域合作最广泛、运输最稳定的中欧班列。关中平原、滇中、黔中、兰州—西宁、宁夏沿黄等城市群，以能源、矿产等资源开发为主导，促进民族团结与经济发展、生态保护等有机结合，呈现多元化发展态势。整体来看，西部城市群发展速度和一体化水平低于东、中部城市群。
东北城市群在协同发展中推动转型升级。辽中南、哈长城市群是传统工业基地，拥有丰富的煤炭、石油、黑色金属等资源，在东北振兴战略的指引下，推进新旧动能转换，发展装备制造、生物医药、数字经济等新兴产业，同时加快对外开放与区域合作步伐，努力打造新增长极。哈长城市群在重型机械、电力设备等领域具有显著优势，在中国一汽、哈电集团等企业带动下加快转型升级；辽中南城市群着力推动智能制造、航空航天、生物医药等新兴产业发展。
不同区域城市群各具特色、互为补充，但也存在区域发展不平衡、资源要素流动不畅等问题。东部三大城市群GDP总量占全国比重超四成，而西部城市群占比不足三成，长三角城市群中上海人均GDP约为安徽的2.6倍；跨行政区划协调机制不够健全，各地在产业规划、基础设施建设等方面统筹不足，一体化推进缺乏有力抓手；社保、医疗等公共服务跨区域转移接续机制不够完善，影响人才等要素自由流动，土地、资本等要素市场化配置水平有待提升。
提升城市群一体化水平，构建高质量发展新格局，需从以下方面着力。一是强化规划引领和统筹协调。建立健全城市群发展协调机制，统筹产业布局、基础设施建设等重大事项，探索城市群治理新模式。二是加快基础设施互联互通。推进城际铁路、市域（郊）铁路建设，打造“1小时通勤圈”，统筹布局5G、数据中心等新型基础设施，探索数字智慧城市群建设。三是深化产业协同发展。引导城市群内部产业合理分工，支持龙头企业跨区域布局产业链，建设产业合作园区，探索利益共享机制。四是推进公共服务共建共享。深化政务服务跨区域合作，破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，扩大“跨省通办”事项范围，完善社会保障转移接续机制。
高水平建设长三角世界级城市群
2024年长三角GDP超33万亿元，居全国城市群首位。长三角如何推动城市群一体化发展？
孙斌栋（华东师范大学中国行政区划研究中心主任、教授）：长三角地区是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一。2018年，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上宣布，支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。这赋予长三角重大历史使命，为长三角一体化发展注入强大动能。
长三角一体化发展上升为国家战略，长三角扩容至覆盖上海、江苏、浙江、安徽三省一市共41个城市。2019年，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》发布，紧扣“一体化”和“高质量”两个关键作出部署，为长三角地区推动城市群一体化发展、打造强劲活跃增长极提供保障。为构建上海大都市圈，打造具有全球影响力的世界级城市群，2022年，上海市、江苏省、浙江省联合印发《上海大都市圈空间协同规划》，打造跨区域合作示范区，建设重大功能性平台，推动省际毗邻地区协同，引导沪苏浙发挥各自优势全面融入长三角一体化发展。2023年，国务院批复《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021—2035年）》，示范区由上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县组成，为构建有机的空间结构和功能布局提供了依据。
2024年，长三角地区生产总值突破33万亿元，以4%的国土面积，创造了全国近1/4的经济总量，对全国经济增长的贡献率约为30%。经济规模跃居世界六大城市群第二位，在全球经济格局中的战略地位日益凸显。长三角地区实现跨越式发展，源于资源禀赋、市场建设、政策协同等因素强力支撑。
依托资源禀赋打造优势产业。长三角地区人力资本和创新资源高度集聚，拥有全国约25%的“双一流”高校。这里通江达海、承东启西、联南接北，且地缘相近、人文相亲。作为我国一体化程度最高的地区之一，长三角区位优势突出，市场梯度明显。核心城市上海凭借“T字形”区位，依托长江黄金水道辐射中西部，打造经济走廊联通世界，成为全球要素配置枢纽和国际金融中心，发挥对长三角区域强大的集聚吸附、辐射带动能力。目前，长三角地区形成了以上海全球资源配置中心为龙头、苏浙先进制造业集群为支撑、安徽战略性新兴产业为腹地的分工体系。截至2024年底，三省一市高新技术企业占全国比重超30%，国家级先进制造业集群26个。优势产业集群式发展，为长三角一体化注入强劲动力。
加快要素流动建设一体化市场体系。长三角地区紧扣要素自由流动、产业高效协作、风险共担机制，构建统一开放的市场体系。在要素市场化改革领域不断完善同城化发展体制机制，加速资源要素在城市间有效流动。目前，异地门诊结算实现41个城市全覆盖，累计结算超3800万人次。三省一市实行户籍准入年限累计互认，推动劳动力跨区域流动和高效配置。吸引人才流入方面，各城市通过配套毕业生求职创业补贴、一次性生活补贴、租房补贴、购房优惠、子女教育等福利优化人才服务保障，以优厚的待遇吸引大量人才涌入，推动长三角地区人才结构优化。增强经济活力方面，各省市全面优化营商环境。以浙江为例，“两个健康”集成改革全国先行示范，强制性行政审批中介服务事项缩减至27项，数量全国最少，“民营经济32条”深化落地，2024中国民营企业500强等榜单上，浙江企业上榜数量居全国前列。科创协同方面，推动科技创新与产业创新深度融合。三省一市以跨区域“揭榜挂帅”等项目布局和组织方式，推动面向产业创新的科研任务、资金、管理跨区域联合、联通和联动，探索攻关实施路径。2022年以来，长三角科技创新共同体共组织实施项目43项，三省一市财政投入1.8亿元，联动社会投入共计11.5亿元，市场一体化建设成果显著。
政策协同发力加速城市群一体化进程。长三角城市群蓬勃发展得益于各地高效协同。三省一市共同组建长三角区域合作办公室，联合出台跨域政策，推动各城市在产业、交通、环保等重点领域协同发展。产业一体化方面，通过共建园区促进产业链协同与资源共享，电子信息产业已形成自上海到苏锡甬、杭宁合再连接苏北、皖南皖北、浙西南之间的“核心—外围”区域分工格局。交通一体化方面，加快建设高效互联的交通体系，长三角地区铁路密度提高至441公里/万平方公里，打通16条省际断头路，累计开通超百条省际毗邻公交线路，织密“公铁水空”立体网络，基础设施互联互通为城市间各类要素自由流动、产业快速发展提供有力支撑。生态环境共保联治，共建区域环境气象一体化业务平台，联动防治大气污染。安徽、浙江创新实践“新安江模式”，探索跨省流域生态保护补偿机制，推动流域上下游经济社会协调发展。
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